L’administration est structurée autour du traitement du papier. Ces papiers peuvent être directement des documents administratifs (par exemple les fameux formulaires Cerfa). Ce peut être aussi de simples « notes » appelées à devenir, un jour peut-être, de magnifiques articles de loi publiés au Journal Officiel, au gré de processus tortueux qui naviguent de cabinet en cabinet, ou d’administration en administration. Quand on se lance dans la dématérialisation de ces documents administratifs il faut avoir en tête certains obstacles auxquels vous allez être, à n’en pas douter, confrontés.

A quels obstacles culturels ou conjoncturels se heurtent les projets de dématérialisation des documents administratifs ?

Des systèmes organisés depuis Mathusalem autour du traitement du papier

Tout le fonctionnement de nos administrations publique est structuré autour de la manipulation, l’analyse et la production de documents papiers (notes, demandes sous forme de formulaires CERFA et leurs pièces justificatives, textes de lois, arrêtés, courriers…) cf le premier épisode de cette série. Par « systèmes » j’entends : des processus, des hommes et des femmes, des règles explicites ou implicites, des outils, des références temporelles… De ce point de départ découlent toutes les difficultés de la dématérialisation des documents administratifs ou autrement dit de la dématérialisation de tous les processus de nos administrations. Et ne croyez pas que je ne parle ici que de nos administrations centrales. Le fonctionnement de nos cabinets est également très « papier », rappelez vous l’affaire de la note de l’os à ronger pour Gabriel Attal, qui avait éclaboussé le cabinet de Jean Castex. Ce fonctionnement par note papier est le quotidien des cabinets encore en 2024. Et quand on s’écarte de la note pour arriver sur un document un peu plus formel, là encore on est sur du papier ou au mieux des échanges de document par courriels voire les deux au risque de perdre en efficacité (création de doublons).

Le cas de la Gestion de la Relation Usager : l’état plateforme

Des socles applicatifs très divers

Vu des usagers, l’administration se modernise et c’est tant mieux. L’observatoire des démarches en ligne permet de suivre la qualité de 247 démarches essentielles qui sont dématérialisées. Du côté des administrations et de leur back office qui traite ces demandes en ligne c’est plus compliqué. En effet un des problèmes auquel j’ai été confronté tient à la diversité des plateformes utilisées. Beaucoup de mes clients ont mis en œuvre des solutions spécifiques ou des solutions basées sur des progiciels avec des choix différents selon les métiers. Au final cela représente pour les agents publics un nombre très important d’applications différentes et donc des expériences utilisateurs (UX) potentiellement très différentes. Compliqué pour les agents publics de maîtriser et d’être efficace avec tant d’applications différentes.

Le refus de s’adapter à des plateformes communes

J’ai aussi plusieurs fois vu le cas de démarches assez simples pour lesquelles il était pertinent d’utiliser une plateforme développée par la DINUM et qui s’appelle Démarches Simplifiées. Malheureusement beaucoup de mes clients finissent par vouloir mettre en œuvre des applications supplémentaires autour de Démarches Simplifiées pour couvrir des fonctionnalités plus riches que ce que propose en standard Démarches Simplifiées. Je recommande d’évaluer froidement la pertinence économique de ce type de scénarios. Cela peut se justifier dans certains cas. Je reste persuadé que dans certains cas il faut également savoir faire le choix douloureux du renoncement et donc rester avec le standard. Il ne faut jamais oublier que cet outil comme d’autres continue à s’améliorer et à évoluer pour proposer des fonctionnalités de plus en plus riches et de plus en plus optimisées.

La dématérialisation documentaire pour le fonctionnement interne des administrations

L’on pourrait croire que les plateformes et le mail ont déjà tout pris et que le fonctionnement de nos administrations est presque intégralement dématérialisé. Malheureusement ce n’est pas le cas et il reste encore beaucoup à faire. Pour 4 raisons :

  • Malgré le nombre important de démarches qui sont dématérialisées, le Léviathan administratif français en a encore des milliers d’autres (littéralement) qui sont à portée beaucoup plus limitée et pour lesquelles il apparait souvent peu pertinent que les bonnes fées de la dématérialisation se penchent sur leur berceau (notamment pour des raisons de retour sur investissement très défavorable)
  • Le courrier reste encore un moyen efficace d’accéder aux administrations pour certaines personnes éloignées du numérique pour plein de bonnes raisons (et il y en a plus que ce que l’on croit : 15% dernier chiffre connu – qui date de 2021 – source : INSEE)
  • La production administrative passe beaucoup par la rédaction de documents (des « Notes » notamment) qui servent à donner des avis, faire des propositions, informer de décisions ou d’arbitrages… Les courriels ont partiellement remplacé la production de notes papiers, cependant, dès que ces documents doivent recueillir des avis ou des validations à un certain niveau, le processus redevient encore souvent papier. A noter que tous ces processus sont également entretenus par une volonté de vouloir tracer et souvent d’archiver cette production pour la postérité.
  • Tous ces outils, que ce soient les plateformes ou les applications de courriels (Outlook par exemple), n’ont souvent pas intégré la vision de bout en bout. Il manque souvent une ou plusieurs parties du processus et pour ce qui manque, la solution, je vous le donne Emile… c’est d’imprimer et de faire un parapheur. Par exemple : nombre d’applications n’intègrent pas la production ou la signature du document final comme par exemple un arrêté administratif ou un courrier d’accompagnement indispensable parce que, voyez vous quand on écrit à un tel ou un tel, les conventions ou le decorum imposent de faire ceci ou cela et comme ceci ou comme cela.

Un changement auquel aucun agent n’échappe

La résistance aux changements amenés par la dématérialisation, en interne au sein des administrations, est toujours importante car ces changements vont concerner peu ou prou tous les agents quel que soit leurs rôles dans le mille-feuille pyramidal administratif. Les changements ne sont pas focalisés sur une catégorie d’agents en particulier. S’il est fréquent de trouver quelques enthousiastes et motivés, ils sont souvent isolés ou sont rarement représentatifs de l’ensemble du corps social de leur service / direction / administration.

Des processus de fonctionnement mal connus

Les processus de travaux administratifs, comme les processus des travaux en cabinet, impliquent beaucoup de personnes différentes. Ces processus de collaboration sont implicites et fonctionnent souvent par habitude ; ils ont été établis sur un temps long (pour les administrations) ou établis en mode commando à chaque changement de cabinet (pour les cabinets). Leur maîtrise est transmise par compagnonnage lors de l’intégration d’un nouvel agent ou de l’arrivée d’un nouveau « chef ». Or, dans un projet de dématérialisation, ces workflows de travail doivent être prédéfinis donc explicites, ou bien suffisamment de paramètres doivent être explicites pour que la constitution de ces workflows ad-hoc soit suffisamment ergonomique au quotidien. C’est compliqué car personne ne maîtrise vraiment l’exhaustivité et le détail du fonctionnement de tous les cas de figure. Il sera donc obligatoire de procéder par ajustement en essayant de faire au mieux pour le démarrage, et tout en sachant qu’il y aura encore beaucoup d’ajustements à faire après l’ouverture des nouveaux systèmes aux utilisateurs, pour que le système soit vraiment adapté et efficace.

Quelques conséquences de ces processus mal connus sur l’ouverture aux utilisateurs

Bien sûr, ceci a d’immenses impacts sur la manière de mener le projet, de la phase de cadrage en passant par la réalisation et les tests. Mon propos étant ici de rester sur des impacts métiers, je ne citerai que les impacts sur la méthode de déploiement.

Sur un projet de dématérialisation, il est donc illusoire de penser que tous les utilisateurs seront ravis dès le démarrage, et que des gains de productivité seront immédiatement perceptibles. Il faut piloter le projet par les risques opérationnels pour éviter le clash au démarrage, et disposer d’une organisation de support de proximité et de maintenance évolutive redoutablement efficace pour s’ajuster très rapidement -les utilisateurs ne sont pas patients sur des irritants du quotidien- aux réalités du fonctionnement terrain.

Il est souvent pertinent de commencer petit, par des entités pilotes, ou de déployer par vagues en commençant par des entités de petite taille avant de s’attaquer à de gros mastodontes surtout si vous partez de zéro en terme de dématérialisation.

Remarque : on voit également souvent des projets de dématérialisation réalisés avec succès, sur des périmètres circonscrits à des activités nouvelles sur des équipes bien isolées du reste de l’organisation. C’est très bien, mais ces expériences sont rarement réutilisables sur l’ensemble de l’organisation car elles aboutissent à mettre en place des solutions seulement adaptées à ce strict périmètre.

Des processus mal connus mais bien maîtrisés par….

Il y a quand même des agents qui maîtrisent et connaissent mieux que tous les autres la plupart de ces processus, règles non-dites, workflows… Ce sont les assistantes (nul sexisme ici, j’ai seulement maintes fois fait le constat qu’il s’agit de femmes dans 90% des cas). Et ce n’est pas la population la plus simple à gérer. Elles sont souvent peu considérées (lire dans cet article de Philippe Silberzahn le paragraphe consacré à ce sujet) alors qu’elles connaissent très bien l’organisation et son fonctionnement.

C’est une population indispensable mais difficile à gérer sur un projet de dématérialisation, car il y a autant de types d’assistantes que d’assistantes. Qui plus est, les encadrants n’ont généralement aucun courage managérial quand il s’agit de ces populations (que ce soit d’ailleurs pour les promouvoir ou les sanctionner).

L’autre difficulté est liée au fait que tout ce que refusent de faire les autres populations va retomber sur les assistantes. En effet, de même que les projets de dématérialisation nécessitent d’expliciter des workflows de traitement, ils induisent également une nouvelle répartition des rôles et responsabilités entre les différents acteurs de l’organisation. Qu’un seul maillon de la chaîne de traitement refuse de fonctionner en dématérialisé, et hop, c’est à l’assistante de le faire à sa place ET de gérer proprement les choses pour que le flux de traitement puisse également continuer en dématérialisé. Bref, par confort ou résistance au changement, un agent a vite fait de prendre une position de principe qui va transférer sa charge de travail, multipliée par deux, sur son assistante ou les assistantes de son service. !

Une grosse épine dans le pied : les processus de validation (visas / signature), les parapheurs

Dans l’administration le processus de validation des dossiers / documents / courriers repose depuis des temps immémoriaux sur la signature d’un document sur support papier qui est l’étape ultime du document validé ayant valeur juridique. Avant la signature il y a également eu toutes les étapes de visas par les différents échelons hiérarchiques (dans une administration) ou par les différents conseillers (dans un cabinet). Ce processus est matérialisé par les fameux parapheurs. Les problèmes posés par les parapheurs sont nombreux :

  • Problème n°1 : la validation via parapheur est un processus lent, très lent (en général) -> bon là, c’est facile : la dématérialisation amènera beaucoup d’améliorations sur le délai total de traitement / production (quand ça marchera). Problème n°1 réglé donc (quand ça marchera).
  • Problème n°2 : Le parapheur est un symbole de pouvoir. Ça « classe son homme » d’avoir des parapheurs à viser / signer. A contrario tout le monde a un PC sur son bureau, on ne peut donc plus identifier un haut-fonctionnaire ou un cadre dirigeant par le nombre de parapheurs sur son bureau ou le nombre de parapheurs qu’il emporte dans sa voiture de fonction le soir. Il y a là une perte de statut visible insupportable… qu’il faudra vite remplacer par l’utilisation d’un parapheur sur une tablette électronique dernier cri (un iPad Pro de préférence) pour se démarquer du Vulgum Pecus
  • Problème n°3 : Il faut admettre que les parapheurs c’est bien pratique !
    • Quand le haut-fonctionnaire part le soir dans sa voiture avec chauffeur il peut utiliser les 45 minutes de trajet pour traiter ses parapheurs confortablement installé. D’ici à ce qu’il puisse faire la même chose avec le même niveau de confort sur son PC portable dans lequel il doit utiliser une carte à puce + ses identifiants / mot de passe pour se connecter en 4G à son bureau sécurisé, il y a encore de la marge… et puis l’écran de sa tablette sera toujours trop petit…
    • Quand il doit viser en urgence un parapheur qui est sur son bureau et qu’il est en déplacement, eh bien il peut appeler… son assistante. Voire, il lui a appris à imiter sa signature et il lui demande de signer pour lui. Ou il lui demande de rééditer le document de l’antidater et de le signer. Oui mais tout ça ce n’est plus possible avec le parapheur électronique : il garde la trace de qui a vraiment visé ou signé, à quelle date et à quelle heure. Mince ! Une perte de souplesse difficile à accepter parfois.
    •  Quand il s’agit de signer un document complexe, avec un fond de dossier volumineux et multiple, le parapheur électronique ça commence à ne plus être pratique, ou alors il faut avoir trois écrans sur son bureau, ou une tablette pliable en 3 mais ça ça n’existe pas encore.
    • Et puis depuis tout petit déjà, nos élites administratives sont habituées à manipuler du papier. Manier des tablettes et des PC c’est pas encore leur tasse de thé. N’en doutons pas, cela n’est qu’une question de génération, mais les habitudes ont la vie dure, donc ça va prendre encore quelques années. Bref pour les cadres dirigeants, la dématérialisation du processus de visa / signature est encore un problème épineux, et pourtant… ils doivent montrer l’exemple s’ils veulent que tout le monde s’y mette !

Pas gagné hein ?

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